Por Murilo de Oliveira Junqueira
Este trabalho analisa as razões do recorrente fracasso das reformas tributárias no Brasil. A análise mostrou que as explicações correntes na literatura política (ingovernabilidade, veto federativo, oposição do empresariado e desinteresse do Executivo) não são suficientes para explicar tais fracassos. Introduz, pois, uma nova hipótese: a estratégia política da reforma. A ampla insatisfação com os tributos no Brasil induz o governo a propor reformas abrangentes, que alteram muitos aspectos da intrincada estrutura tributária, o que gera conflitos multidimensionais, ou seja, o aparecimento de diversas clivagens políticas simultâneas. Como comparação, foram analisadas as reforma do Judiciário, a reforma administrativa e alterações menores no sistema tributário. O resultado mostrou que as reformas tributárias tentavam impor custos concentrados a um maior número de atores, facilitando a formação de uma coalizão de veto.
Palavras-Chave: Federalismo; Reforma tributária; Reforma do Judiciário; Reforma administrativa; Sistema político
INTRODUÇÃO
O sistema tributário é um dos nós do desenvolvimento econômico e social do Brasil. A necessidade de uma reforma tributária deixou de ser apenas uma opinião de especialistas, tornou-se unanimidade nacional (Afonso, 2010). Desde 1988, todos os presidentes eleitos declararam querer uma reforma tributária, sendo que dois enviaram propostas de reforma ao Congresso. Contudo, todas estas tentativas de reforma falharam.
O governo Fernando Henrique Cardoso enviou ao congresso uma proposta de reforma tributária (Proposta de Emenda Constitucional [PEC] n. 175 de 1995)1 que chegou a ser aprovada na comissão especial de mérito, mas nunca foi votada no plenário da Câmara dos Deputados. A reforma foi abandonada pelo Executivo e pelas lideranças políticas, sendo finalmente arquivada no início de 2003. O governo Luiz Inácio Lula da Silva enviou outra proposta de reforma tributária ao Congresso: a PEC 41/2003. Ela foi aprovada pela Câmara dos Deputados em setembro de 2003, mas não foi aprovada pelo Senado.2 Em 2008, o governo Lula enviou outra proposta ao parlamento: a PEC 233/2008, apensada à PEC 31/2007. Ela foi aprovada pela comissão especial em novembro do mesmo ano, mas jamais chegou a entrar na pauta do plenário da Câmara dos Deputados.
Em resumo, as propostas de reforma tributária parecem sofrer de crônica paralisia decisória. Quais seriam os motivos desse impasse? Por que o consenso sobre a necessidade de uma solução para o problema tributário não é suficiente para a aprovação da reforma? Será que a incapacidade de aprovar a reforma tributária demonstra uma falha de nosso sistema político?
Argumento neste artigo que as respostas para essas questões não estão na estrutura política brasileira, mas na estratégia adotada pelos sucessivos governos. A ampla insatisfação com o sistema tributário induz o governo a propor reformas amplas, que alteram muitos aspectos da intrincada estrutura tributária. Essas propostas geram conflitos multidimensionais, isto é, clivagens políticas simultâneas, impedindo a formação de uma coalizão de vitória mínima. A multidimensionalidade é uma característica crônica das propostas de reforma tributária. Esse é o segredo de seu fracasso.
Este artigo fornece uma metodologia para a contagem e a análise de clivagens políticas presentes em uma reforma. Com essa abordagem conseguimos elucidar as razões da incapacidade dos governos aprovarem uma reforma tributária, ao passo que outras propostas complexas e difíceis foram aprovadas. Para mostrar em que a reforma tributária se diferencia de outras reformas constitucionais, selecionamos dois grupos de controle. Um é formado pelas reformas do Judiciário e administrativa, que compartilhavam muitas das características da reforma tributária, como grande relevância social, alta complexidade técnica e intensa disputa política. Contudo, elas não apresentavam o problema da multidimensionalidade e foram aprovadas. O outro grupo é formado por emendas constitucionais (ECs) que, apesar de alterarem os impostos, não foram consideradas “reformas tributárias”. Elas mostraram que é possível mudar os impostos no Brasil, desde que seja de forma incremental.
As reformas tributárias
Por reforma tributária, entendemos as Propostas de Emenda Constitucional 175/1995, 41/2003 e 233/2008. Essas três PECs formam o conjunto de propostas que será chamado aqui de “reforma tributária”. Elas não foram as únicas propostas de alteração do sistema tributário. Então, por que selecionar somente essas três propostas e não qualquer outro conjunto? Três razões justificam esta escolha. Em primeiro lugar, as três propostas envolvem reformas constitucionais. Como o sistema tributário brasileiro é altamente constitucionalizado, são necessárias emendas constitucionais para fazer mudanças nos aspectos principais dos tributos. Em segundo lugar, as propostas foram apresentadas pelo presidente. Dadas as regras do presidencialismo brasileiro, propostas do Poder Executivo têm muito mais chances de serem aprovadas. As propostas de reforma tributária de iniciativa parlamentar jamais chegaram a ter relevância política. Por fim e mais importante, somente essas três propostas foram consideradas pelos atores políticos relevantes – mídia, Poder Executivo e parlamentares – como propostas de reforma tributária. Então, estamos usando a definição de reforma tributária dos próprios atores políticos.
A questão tributária no Brasil
O Brasil já teve um dos sistemas tributários mais modernos do mundo. A reforma feita pelo regime militar em 1965 e 1967 foi uma das primeiras do mundo a introduzir um imposto sobre valor agregado, modelo que viria a se tornar dominante nos países desenvolvidos (Varsano, 1997). Porém, após a redemocratização, a necessidade de obter aumentos imediatos de arrecadação, além da trajetória desorganizada dos tributos sobre o consumo induzida pela Constituição de 1988, resultou em sérias perdas de qualidade do nosso sistema tributário. Entre os problemas do sistema tributário, podemos destacar:
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Excesso de burocracia: segundo o grupo Doing Business (2011), do Banco Mundial, em nenhum país as empresas perdem tanto tempo com a burocracia tributária como no Brasil. Um empreendimento padrão gasta cerca de 2600 horas por ano com o preenchimento de formulários, registros em livros contábeis, assessoria, filas etc. No Chile gasta-se 316 horas para a mesma finalidade. Na Bolívia, o segundo pior país, gastam-se 1080 horas. Isto acontece porque a legislação tributária é extremamente complexa. Apenas o ICMS possui 27 legislações diferentes, uma para cada unidade federativa. Uma empresa que atue no mercado nacional precisa se submeter a todas essas legislações, que foram criadas de forma independente e desarmônica. Tal emaranhado burocrático incentiva a informalidade, a sonegação, aumenta os custos de transação e o “peso morto” dos impostos, reduzindo a eficiência geral da economia.
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Regressividade: o peso elevado dos tributos indiretos faz com que a carga tributária seja altamente regressiva (Pintos-Payeras, 2010; Silveira et al., 2013; Zockun et al., 2007). Assim, o sistema tributário contribui decisivamente para a gritante disparidade de renda do país.
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Tributação sobre setores errados: a maioria dos países não tributa (ou tributa pouco) produtos que geram elevado bem-estar, como alimentos e remédios. Igualmente, os investimentos e as exportações costumam ter tratamento privilegiado, pois contribuem para o desenvolvimento econômico do país. Já no Brasil, esses setores são taxados, pois a autoridade para taxar a produção pertence parcialmente aos estados (através do ICMS), provocando um problema de “tragédia dos recursos comuns” (Baratto, 2006). Os alimentos são tributados porque os estados agrícolas sabem que uma parte do imposto será pago pelos consumidores de outros estados. Logo, os estados podem taxar os contribuintes de fora de sua jurisdição. Porém, como todos pensam assim, todos são prejudicados. Remédios e bens de capital apresentam problema parecido. Eles são taxados porque a produção desses bens é concentrada em estados industrializados, que resistem a desonerações nesse setor. As exportações constituem um caso mais complexo. Legalmente, elas deveriam ser isentas, mas isto não acontece devido a um imbróglio no sistema tributário. Devido à desarmonia entre as regras do comércio interno e do comércio internacional, os estados perdem arrecadação quando empresas sediadas em seu território exportam, o que os desestimula a pagar os devidos créditos tributários aos exportadores e mesmo a apoiar a exportação.3
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Desoneração sobre setores errados (guerra fiscal): os estados usam reduções tributárias para atrair investimentos, o que se convencionou chamar de “guerra fiscal”. A maior parte da literatura econômica vê esse fenômeno negativamente, pois ele significaria uma desoneração tributária “errada” (Arbix, 2002; Dulci, 2002; Nascimento, 2008; Oliveira, 1999; Prado e Cavalcanti, 2000; Prado, 1999; Varsano, 1997). A guerra fiscal gera distorções econômicas, pois acaba com a “neutralidade” do sistema tributário, induzindo a uma alocação ineficiente dos investimentos no território. Além disso, os empresários não sabem se, ao instalar uma empresa, seus concorrentes receberão algum incentivo fiscal, criando uma concorrência assimétrica. Esta insegurança jurídica é um desestímulo ao investimento, prejudicando o aumento da capacidade produtiva (Appy, 2009).
Como se pode ver, o sistema tributário brasileiro é permeado de problemas. A explanação acima não é exaustiva, mas resume as principais interpretações da literatura econômica. Os problemas mencionados não são considerados de difícil solução do ponto de vista técnico. Na verdade, o sistema brasileiro é muito estranho se comparado a outros países. O Brasil é um dos poucos países do mundo onde o principal imposto sobre o valor agregado (o ICMS) é estadual. Os especialistas em tributação recomendam limites à autonomia dos governos estaduais para tributar, bem como que o imposto sobre consumo seja tributado no destino das mercadorias, e não na origem. Também propõem a unificação (nem que seja de procedimentos) de tributos federais e estaduais sobre o consumo, com a criação de um imposto nacional sobre valor agregado. Isto abriria espaço para a desoneração dos setores “corretos”, como investimentos, exportações e produtos de consumo popular. Também diminuiria a burocracia para as empresas e fecharia brechas para a sonegação. A desoneração sobre setores incorretos, via guerra fiscal, seria coibida e substituída por uma política unificada de desenvolvimento regional. Essas propostas eram a principal intenção das três PECs examinadas neste estudo. Mas todas elas falharam. Por quê?
Explicações sobre o fracasso da reforma tributária
Há quatro hipóteses para explicar o fracasso das propostas de reforma tributária:
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Ingovernabilidade do sistema político: nos anos de 1980 e início dos anos 1990, a visão dominante entre os cientistas políticos (Ames, 2003; Lamounier, 1996; Mainwaring, 2001) era de que nosso sistema político tendia à ingovernabilidade, devido, principalmente, ao sistema proporcional com lista aberta e ao presidencialismo. Contudo, as pesquisas empíricas dos anos de 1990 mostraram um resultado totalmente diferente. O sistema político acabou se mostrando mais ordenado e previsível do que os primeiros críticos esperavam (Figueiredo e Limongi, 1999e Limongi, 2006). O presidente brasileiro pode ser considerado muito mais forte que o presidente norte-americano, se aproximando dos primeiros-ministros europeus.
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Poder de veto dos governadores: outro argumento acerca da ingovernabilidade do sistema político ressaltava a influência dos governadores no processo decisório federal (Abrucio, 1998; Stepan, 1999). Nesse argumento, os governadores agiriam como atores de veto das reformas que visassem limitar a autonomia subnacional e impedir a guerra fiscal. Contudo, trabalhos fortemente embasados empiricamente – comoCarey e Reinhardt (2003), Arretche (2007) e Cheibub, Figueiredo e Limongi (2009) – não conseguiram encontrar relação entre estado de pertencimento (ou partido do governador) e voto do parlamentar. Os parlamentares não parecem agir segundo bancadas regionais, mas segundo bancadas partidárias. Durante a década de 1990, o Executivo federal conseguiu reverter grande parte da descentralização promovida pela Constituição de 1988, seja com a recentralização de receitas, seja com a imposição de restrições à autoridade subnacional (Arretche, 2013). Não houve poder de veto dos governadores nesses casos. Assim, sistema político e federalismo não podem ser responsáveis pelo fracasso da reforma tributária. Deve haver algum fator intrínseco à reforma que a impede de ser aprovada.
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Oposição dos capitalistas: argumenta-se que a ação dos empresários poderia ser uma das razões do fracasso das reformas. Entretanto, essas propostas foram apoiadas pelas grandes associações empresariais, constando inclusive na Agenda Legislativa da Indústria, documento onde a Confederação Nacional das Indústrias (CNI) declara os projetos que apoia (Ferraz, Diniz e Kloeckne, 2008). Na realidade, os governos deram ênfase às reformas destinadas a aumentar a eficiência dos impostos. Propostas redistributivas, como aumentar a progressividade tributária, tiveram papel marginal nas reformas. Todas as reformas estudadas, incluindo as propostas pelo governo Lula, não podem ser consideradas contrárias ao setor empresarial – e mesmo assim fracassaram.
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Desinteresse do Executivo: Azevedo e Melo (1997) e Melo (2005) alegam que a reforma não foi bem-sucedida por causa da resistência das burocracias fazendárias e orçamentárias. Campos (2002) argumenta de forma parecida para explicar o insucesso da PEC 175/1995, ao afirmar que a instabilidade econômica no final do mandato de Fernando Henrique Cardoso fez com que as prioridades mudassem das reformas estruturais para o ajuste fiscal de curto prazo. Entretanto, deve-se considerar que as burocracias fazendárias e orçamentárias possuem limitado poder sobre o parlamento. Uma vez que a proposta chega ao Congresso, o único poder que as altas burocracias têm é o de informar os parlamentares com seu conhecimento técnico sobre tributação. Não podemos negar que as dificuldades técnicas das propostas dificultaram seu sucesso, mas isto é diferente de reconhecer nas burocracias um ator com poder de veto. Em segundo lugar, devemos nos perguntar por que o Executivo, supostamente desinteressado na reforma, enviou três grandes propostas ao Legislativo. A estratégia do governo FHC, de ter abandonado sua proposta durante oito anos, não pode ser estendida ao governo Lula. Ao menos no caso da PEC 41/2003, o governo mostrou grande interesse em implementá-la, fazendo com que fosse aprovada nas comissões da Câmara e no plenário sob tempos mínimos de tramitação. Para isso, utilizou todos os recursos à disposição: trocou parlamentares das comissões (inclusive das comissões permanentes), diminuiu o número de medidas provisórias nas proximidades das votações e liberou um grande número de emendas parlamentares nos dias próximos das votações. Mesmo a decisão de FHC não pode ser creditada a um suposto desinteresse pela proposta, mas a uma mudança de estratégia. O Executivo, vendo as dificuldades por que passava a PEC 175/1995, resolveu selecionar alguns pontos chaves para serem modificados por lei complementar e por pequenas reformas constitucionais. Isso resultou, entre outras coisas, na aprovação da reformulação do Imposto de Renda Pessoa Jurídica e na lei Kandir em 1995 e 1996, respectivamente. A Lei Kandir (LC 87/1996) continha muitos pontos semelhantes à PEC 175/1995, como a desoneração das exportações de bens primários e do ativo fixo das empresas.
Assim, o desinteresse do Executivo não foi a causa do fracasso da reforma tributária, mas o contrário: o fracasso da reforma provocou o desinteresse do Executivo. O governo Fernando Henrique Cardoso foi muito ativo no campo tributário e fiscal, mas concentrou sua ação nas leis infraconstitucionais e em pequenas reformas constitucionais. O primeiro governo Lula foi o único que resolveu jogar todas as fichas em uma grande reforma constitucional, resultando em derrota para o presidente. O segundo governo Lula não foi tão ousado, evitando colocar a PEC 233/2008 no plenário antes de um firme consenso com a base aliada – consenso esse que nunca houve.
Portanto, se a estrutura política brasileira fortalece o poder do presidente, se a influência dos governadores sobre os parlamentares é reduzida, se os empresários estavam apoiando inicialmente a proposta, e se o argumento de que os governos não tinham real interesse na proposta não pode ser aceito, qual seria, então, o motivo para a crônica incapacidade de se aprovar uma reforma tributária no Brasil? A meu ver, a reforma tributária, tal como apresentada pelos sucessivos governos, apresentava muitas dimensões de intervenção, impedindo a formação da maioria necessária para aprovação de uma reforma constitucional. Chamarei esta hipótese de “argumento da multidimensionalidade”.
O conceito de multidimensionalidade
Apresento a seguir o argumento da multidimensionalidade graficamente , seguindo o instrumental teórico da “teoria espacial do voto” (Krehbiel, 1988; Mckelvey, 1976,1979; Ordeshook, 1997; Shepsle, 1979,1986; Tsebelis, 1997). Por “dimensão” entendemos um tema ou uma questão política (issue) que pode ter valor maior ou menor. A centralização ou a descentralização das competências federativas, uma carga tributária maior ou menor, flexibilidade versus rigidez administrativa, maior controle estatal versus maior liberdade de mercado são exemplos de dimensões. A referência geométrica (dimensão) não é gratuita, pois é possível elaborar um modelo simplificado onde uma questão ou proposta política é representada por um eixo euclidiano unidimensional (Figura 1).
As diferentes opiniões sobre o tamanho da carga tributária estão representadas no eixo. Quanto mais à direita, maior a preferência por alta carga tributária; quanto mais à esquerda, menor a tolerância à alta carga tributária. Nesse eixo, distribuem-se três partidos. É necessário o acordo da maioria para mudar ostatus quo. Quanto maior a distância entre os pontos ideais de dois partidos, menor a chance de eles fazerem um acordo. No exemplo da Figura 1, os partidos 1 e 2 podem propor uma mudança do status quo para aproximá-lo de suas preferências. As preferências do partido 3 estão mais próximas do status quo; logo, este partido prefere manter o status quo a qualquer mudança proposta pelos demais partidos.
Em outra dimensão, como, por exemplo, se o sistema tributário deve ser centralizado ou descentralizado, os mesmos partidos podem ter outra distribuição de preferências, conforme representado na Figura 2. Nesse caso, os partidos 2 e 3 poderão chegar a um acordo e mudar o status quo. O partido 1, nesta dimensão, preferirá o status quo às mudanças propostas pelos demais partidos.
Porém, se uma proposta de reforma tributária contém as duas dimensões, as chances de haver acordo são severamente reduzidas. Em verdade, se a proposta contiver essas duas dimensões e essa distribuição de preferências, todos os partidos podem preferir o status quo a qualquer reforma. Repare que na Figura 3 as posições ideais de cada partido em cada eixo continuam as mesmas, contudo, agora, as distâncias entre eles aumentaram, fazendo com que todos ficassem mais próximos do status quo dos demais partidos.
Tsebelis (1997) argumenta que o aumento do número de atores com poder de veto em uma disputa política nunca amplia as chances de haver acordo. Mais veto players em uma deliberação somente pode levar à diminuição ou à manutenção das chances de aprovação de uma proposta. O mesmo raciocínio pode ser aplicado às dimensões do conflito. Pode ser que a inclusão de uma nova dimensão não diminua as chances de haver acordo, caso os partidos que já faziam parte da coalizão de apoio à mudança do status quo também concordem com relação a essa nova dimensão. Esse seria o caso se na Figura 2 a distribuição de preferências dos partidos fosse exatamente igual à distribuição na Figura 1. Nesse caso, os partidos 1 e 2 ficariam no mesmo quadrante do gráfico bidimensional da Figura 3 e, portanto, estariam mais próximos uns dos outros do que do status quo. Nessa possibilidade, a inclusão de uma nova dimensão não impediria o acordo, mas também não o facilitaria. Não é possível que a inclusão de novas dimensões facilite as mudanças. Novos eixos ou atrapalham ou são neutros.
Em resumo, o aumento no número de dimensões em uma deliberação política tende a diminuir as chances de alteração do status quo, pois os atores que haviam concordado previamente sobre uma dimensão podem estar em desacordo em outra dimensão. É de se esperar que quanto mais dimensões, menor a possibilidade de se formar uma maioria favorável à alteração do status quo.
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