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Por Ernesto Silva Nobre

“As formas de sonegação estão cada vez mais sofisticadas, e os contribuintes mais aparelhados. Não podemos combatê-las com os mesmos instrumentos que vêm sendo utilizados há bastante tempo e que não têm se mostrado eficientes. Precisamos mudar a nossa forma de trabalhar, inserindo critérios de inteligência. Necessitamos ser ágeis”

SUMÁRIO.

Há uma necessidade urgente de discutirmos seriamente as metodologias de estabelecimento de metas de fiscalização, pois nós, auditores-fiscais, somos os principais interessados no assunto.
Qualquer organização, pública ou privada, precisa ter metas que avaliem o cumprimento de seus objetivos institucionais. E a RFB não poderia ser diferente. No entanto, a forma como as metas têm sido estabelecidas, sem a participação dos auditores, está nos desviando do nosso objetivo maior: o combate efetivo à sonegação.
Propomos, então, um outro modelo, onde os tipos de procedimentos a serem realizados, bem como o quantitativo correspondente, são estabelecidos a partir de objetivos estratégicos definidos previamente e com a participação das unidades locais. Nesse modelo, o desempenho da fiscalização será em função do alcance dos nossos objetivos estratégicos. Enquanto nesta proposta os procedimentos fiscais realizados são apenas instrumentos que usamos para o alcance de nossos objetivos, na sistemática atual eles são a própria medida da nossa eficiência, o que é um equívoco.

INTRODUÇÃO.

A Receita Federal elaborou para o período 2012-2015 o seu mapa estratégico. Nele vêm delineados os objetivos estratégicos de nossa instituição para que a missão – exercer a administração tributária e o controle aduaneiro, com justiça fiscal e respeito ao cidadão, em benefício da sociedade – seja alcançada e que a nossa instituição alcance a excelência em administração tributária e aduaneira, referência nacional e internacional.
O mapa estratégico é bem abrangente, contemplando as diversas áreas de atuação da RFB. Como resultados, espera-se elevar o cumprimento espontâneo das obrigações tributárias e aduaneiras, contribuir para o fortalecimento do comércio exterior e para a proteção da sociedade, aumentar a percepção de equidade na atuação da instituição, fortalecer a imagem da instituição perante a sociedade, e aproximar a arrecadação efetiva da potencial.
Coube ao sistema de fiscalização um objetivo estratégico de suma importância – elevar a percepção de risco e a presença fiscal – que, uma vez implementado de forma efetiva, contribuirá em muito para elevar o cumprimento espontâneo das obrigações tributárias e aduaneiras aproximando a arrecadação efetiva da potencial.

AS METAS DE FISCALIZAÇÃO E OS INDICADORES DE GESTÃO.
Faremos, a partir de agora, uma análise conjunta das portarias RFB/Sufis nº 3606/2011, que dispõe sobre o planejamento, as diretrizes e metas para as atividades de fiscalização, e RFB/Sufis 840/2012, que dispõe sobre o programa de avaliação e de indicadores de gestão da Subsecretaria de Fiscalização.
A portaria RFB/Sufis nº 3606/2011 em seu artigo 1º reza que a atividade de fiscalização deverá basear-se na elevação da percepção de risco pelo não cumprimento espontâneo das obrigações tributárias, por meio da presença fiscal, da recuperação do crédito tributário com aplicação de penalidade e da qualidade do lançamento.
Prevê em seu artigo 2º que as metas para as atividades da fiscalização serão estabelecidas pelo valor do crédito tributário constituído, pela quantidade de declarações revisadas (PJ, PF e ITR), pela quantidade de procedimentos de fiscalização realizados. Define que procedimentos fiscais levados a efeito em contribuintes diferenciados devem ser realizados em 200 horas, em contribuintes de médio porte 140 horas, para as demais pessoas jurídicas atribui o número de 110 horas e às pessoas físicas 60 horas.
Com base nesses números, e levando em conta as horas disponíveis dos auditores com lotação na atividade de fiscalização, estabelece-se o número de procedimentos que cada auditor deve realizar ao longo do ano. A cada procedimento encerrado é atribuído um ponto o qual é rateado aos auditores que estão no Mandato de Procedimento Fiscal, proporcionalmente às horas alocadas por cada um deles no RHAF, sendo computados de forma distinta os procedimentos em matéria fazendária e previdenciária, mesmo que executados sob um mesmo MPF-F.
Nem todo tipo de trabalho realizado pelo auditor entra no cômputo das metas. Assim, destina-se 30% dessas horas para realização de diligências, participação em treinamentos, prestar informação em processo administrativo, ou atuar como assistente de perito.
Quando da elaboração das metas anuais de fiscalização, as unidades locais informam no Sistema ação-fiscal os tipos de procedimentos fiscais que cada auditor realizará (PJ-diferenciado, PJ-Médio, PJ-demais ou PF), obedecendo aos parâmetros estabelecidos no sistema. Devem ser usadas 70%, no mínimo, das horas disponíveis de fiscalização com base nos auditores lotados na fiscalização. O cálculo das horas disponíveis é realizado considerando uma carga horária de 40 horas semanais. São excluídos os feriados e o período de férias. Para o ano de 2012 esse número ficou em torno de 1800 horas por auditor. Como devem ser utilizadas 70% no mínimo desse total, foram destinadas 1260 horas para a realização de procedimentos fiscais.
Assim, um auditor que exerça suas atividades na equipe de fiscalização de pessoa física deverá realizar ao longo do ano ao menos 21 procedimentos fiscais (1260:60). Caso sua lotação seja em uma equipe de pessoa jurídica, sua meta será de 11 procedimentos (1260:110). Esse número pode variar um pouco, a depender da forma como são distribuídos os tipos de procedimentos entre os auditores e da quantidade de ações fiscais em contribuintes diferenciados e de médio porte que a unidade queira realizar.
Feitas essas considerações acerca da portaria RFB/Sufis nº 3606/2011, passamos a analisar a portaria RFB/Sufis nº 840/2012.
A Portaria RFB/Sufis nº 840/2012 estabelece os indicadores de gestão utilizados para avaliar o sistema de fiscalização. São ao todo 45 indicadores, contemplando diferentes aspectos do trabalho desenvolvido na fiscalização. Devido a sua importância, analisaremos aqui apenas o Indicador Global da Fiscalização (IGF).
O indicador Global de fiscalização é a média ponderada de três outros indicadores: indicador de desempenho da fiscalização (IDF), indicador de crédito tributário (ICT) e indicador de presença fiscal (IPF).
O indicador de desempenho da fiscalização (IDF) tem peso de 70% e representa a quantidade de procedimentos de fiscalização encerrados em relação à meta anual cadastrada. É verificado de forma global, por meio da comparação do total de fiscalizações encerradas (ponderado pelas horas de fiscalização do grupo de contribuintes) com a meta total de fiscalizações (ponderada da mesma forma).
O indicador de crédito tributário (ICT) tem peso de 5% e representa o crédito tributário lançado no período em relação à média do crédito tributário lançado no triênio anterior, acrescida de dez por cento.
O indicador de presença fiscal (IPF) expressa a quantidade de procedimentos de fiscalização (peso 1), revisão de declarações (peso 0,3) e diligências (peso 0,1) em relação à meta de presença fiscal. A meta de presença fiscal é estabelecida como um percentual da quantidade de contribuintes de cada grupo: 30% das PJ-Diferenciadas, 10% das PJ-Médias, 0,26% das PJ-Demais, 0,05% das PF e 35% das declarações de PF retidas em malha.
Para que os procedimentos fiscais realizados possam contribuir para elevar a presença fiscal e a percepção de risco, devemos ter a noção exata desse conceito e entender em sua essência o que ele representa. É o que faremos no tópico seguinte.
PRESENÇA FISCAL E PERCEPÇÃO DE RISCO
A presença fiscal é uma medida da atuação do Fisco, normalmente calculada pelo índice de cobertura da fiscalização, ou seja, a proporção de contribuintes fiscalizados em um determinado segmento.
A percepção de risco é a probabilidade subjetiva que o contribuinte atribui à chance de ser fiscalizado, caso descumpra a legislação. Esta probabilidade subjetiva não se confunde com a probabilidade real de ser fiscalizado (que o contribuinte desconhece). Por exemplo, a divulgação na mídia de operações realizadas pelo Fisco eleva a percepção de risco, mas não altera a probabilidade real de fiscalização.
A percepção de risco é influenciada pela presença fiscal: uma elevação da presença fiscal tende a elevar a percepção de risco. No entanto, isto nem sempre acontece. Por exemplo, um aumento da presença fiscal de 1% para 1,5% (equivalente a 50% de acréscimo) pode ser imperceptível para os contribuintes. Outro exemplo, considerando que a quantidade de fiscais é fixa, um aumento na presença fiscal de 1% para 2% equivale a fazer fiscalizações na metade do tempo: operações mais superficiais, portanto. Isto pode levar até mesmo a uma redução da percepção do risco, ao contribuinte avaliar que caso seja fiscalizado (o que é raro) apenas uma pequena parcela de sua sonegação será detectada.
Existem aproximadamente 4,7 milhões de CNPJ cadastrados nos sistemas da RFB e em torno de 12 mil auditores em efetivo exercício. Considerando que um auditor experiente realiza em média dez auditorias por ano, em uma situação extrema, mesmo que todo o quadro de AFRFB passasse a executar procedimentos fiscais, ainda assim a nossa presença fiscal seria de apenas 2,5%. Necessitaríamos de quarenta anos para fiscalizar cada contribuinte uma única vez. É fato que a nossa capacidade é pequena para fazer frente ao universo de contribuintes existentes. Assim, necessitamos criar mecanismos para que cada auditoria realizada tenha um efeito multiplicador, fazendo parecer ao contribuinte que a nossa capacidade de atuação é bem maior.
Para que os procedimentos fiscais tenham esse efeito, é preciso que sejam precedidos de um bom planejamento. Dessa forma, a atividade de seleção e preparo da ação fiscal deve ser valorizada. Uma auditoria fiscal eficiente será o resultado de uma boa seleção. Como se pode ver, o cérebro da auditoria fiscal é o planejamento. O que seria então necessário para que essa seleção surta o efeito esperado, dando esse efeito multiplicador e proporcionando uma presença fiscal efetiva e eficaz? Em nosso entendimento essa seleção deverá ser precedida de um estudo da economia, de seus segmentos econômicos e de uma análise de suas cadeias produtivas. Caso esse estudo recaia sob o setor industrial, por exemplo, deverá levar em conta informações colhidas junto a instituições como: IBGE, IPEA, CNI etc. Cada segmento deve ser estudado observando-se a matriz insumo-produto e o efeito da legislação sobre ele. Conhecendo-se as cadeias produtivas que compõem determinado segmento e o seu entrelaçamento, seria possível levantar o quanto deveria ser arrecadado, fazendo-se o confronto com as hipóteses de incidência previstas na legislação tributária. Dessa forma, poderíamos chegar ao valor da arrecadação potencial daquele segmento. Fruto desse estudo seria possível detectar desvios de arrecadação oriundos dos planejamentos tributários.
Assim, aqueles segmentos que estiverem apresentando valores arrecadados discrepantes seriam os primeiros a serem fiscalizados. Dentre eles, os contribuintes de maior porte e com maior potencial de evasão fiscal. Os contribuintes de baixo risco seriam tratados na malha fiscal. Assim, a atuação da fiscalização deverá ser por segmento, um por vez, para que a presença seja sentida com maior intensidade. Os procedimentos devem contemplar os fatos geradores mais recentes, não permitindo que o contribuinte tenha tempo para planejar a sonegação. Celeridade e agilidade na cobrança dos débitos apurados, representação fiscal para fins penais, arrolamento de bens, cautelar fiscal, agravamento de multas são instrumentos que dão força à autuação, devendo ser utilizados sempre que possível e na forma da legislação vigente, para que as auditorias realizadas sirvam de exemplo àqueles contribuintes que tenham a intenção de sonegar seus tributos. Como reforço, poderia ser adotada uma estratégia de mídia, acompanhada da emissão simultânea de cartas de cobrança a todos os contribuintes daquele segmento inadimplentes com a Receita Federal. Todo o processo seria finalizado com a divulgação dos resultados alcançados pelo gestor maior da unidade.
PLANEJAR PARA FISCALIZAR.
O planejamento anual das atividades de fiscalização, suas diretrizes e metas, bem como o seu acompanhamento e avaliação através de indicadores de gestão estão estabelecidos em quantidade de procedimentos realizados e de declarações revisadas.
Acreditamos não ser essa a forma ideal. Assim, idealizamos outro modelo, onde os tipos de procedimentos e o quantitativo a serem realizados são estabelecidos a partir de objetivos estratégicos definidos previamente. Nesse modelo, o desempenho da fiscalização estará bom na medida em que os nossos objetivos estratégicos forem sendo alcançados. Nesse modelo, os procedimentos fiscais realizados ao longo do ano passam a ser os instrumentos para o alcance de nossos objetivos, deixando de ser a própria medida de nossa eficiência.
O enfoque passa a ser o alcance dos nossos objetivos estratégicos, os quais seriam definidos através de um planejamento efetuado em nível local, sob a supervisão das SRRF, e em nível nacional pela Cofis. Nessa proposta, haveria o fortalecimento e a intensificação do planejamento estratégico já implementado pela RFB.
Uma vez que os escritórios regionais de projetos encontram-se implementados, as SRRF fariam, em conjunto com as unidades de sua jurisdição, o planejamento estratégico de sua região fiscal, definindo os objetivos estratégicos para o ano seguinte. Esse planejamento contemplaria os problemas específicos das unidades locais, as suas peculiaridades. Seria implementado sob a forma de projetos, um para cada problema detectado, com as seguintes fases: escopo do projeto, problema detectado, análise, elaboração de estratégias, definição dos objetivos, quantidade e tipos de ações fiscais, total de auditores necessários, perfil dos contribuintes a serem fiscalizados, resultados esperados.
Um evento, patrocinado pela Cofis, e composto de duas etapas fecharia o ciclo de planejamento. Na primeira, a Cofis apresentaria os projetos estratégicos de âmbito nacional por ela elaborados. Na segunda, as regiões fiscais fariam uma apresentação dos seus projetos os quais seriam apreciados por uma comissão composta por membros das regiões fiscais e da Cofis. Os projetos aprovados por essa comissão passariam a integrar o planejamento anual das atividades de fiscalização. Caso algum desses projetos seja de interesse da Cofis, poderá ser definido como de âmbito nacional.
Concluído o planejamento, os projetos aprovados, regionais e nacionais, serão cadastrados no sistema ação fiscal. Caberá às regiões fiscais e às unidades locais cadastrarem os auditores que trabalharão em cada projeto, os tipos de procedimentos fiscais que serão utilizados nos MPF’s, o perfil dos contribuintes, uma estimativa das horas de fiscalização e o quantitativo de ações fiscais que serão necessárias para concluir cada projeto.
É evidente que esses projetos dependerão do encerramento das ações fiscais para serem concluídos. No entanto, o que vamos avaliar é se os objetivos foram alcançados.
Como se vê, esse modelo necessita de um tempo maior para a sua elaboração, porque requer o envolvimento de todas as unidades e a integração da atividade de fiscalização com as demais áreas. O engajamento da equipe é obtido mais facilmente, uma vez que há o envolvimento e a participação de todos no processo. Nesse modelo, cada procedimento fiscal que se realiza mantém uma sincronia perfeita com os objetivos estratégicos de nossa instituição, contribuindo de forma efetiva para que a missão da RFB seja alcançada.
Por prestigiar em demasia a quantidade de procedimentos realizados, a atual análise dos indicadores de gestão pode levar a conclusões equivocadas e distorções na avaliação do trabalho da fiscalização e de sua equipe de auditores. Por meio de um exemplo hipotético tentaremos demonstrar como isso pode ocorrer.
Determinada unidade estabeleceu como estratégico e prioritário verificar a situação dos créditos em sua jurisdição, porque desejava saber o impacto que isso poderia estar causando em sua arrecadação. Após estudar o problema, concluiu que havia na unidade uma elevada quantidade de DCOMP, que os créditos mais representativos eram os oriundos da não cumulatividade do PIS/PASEP e da COFINS, que existia uma concentração desses créditos em poucos contribuintes – vinte contribuintes detinham mais de noventa por cento dos créditos. Nesse trabalho, houve o envolvimento conjunto das diversas áreas. Coube à fiscalização apurar a legitimidade desses créditos, sendo formada uma equipe de cinco auditores para trabalhar exclusivamente nesse projeto, cabendo a cada uma deles a realização de quatro ações fiscais que previam de três a cinco anos-calendário. Sabendo a importância dessas auditorias no contexto da sua unidade, essa equipe trabalhou com afinco e extrema motivação, concluindo com êxito ao final de um ano o que foi planejado. Satisfeita com o resultado e visando evitar a repetição do problema, a unidade resolveu disciplinar o assunto, editando uma ordem de serviço.
O desempenho dessa equipe foi excelente, uma vez que o objetivo foi alcançado. No entanto, caso esses auditores fossem avaliados pela quantidade de procedimentos realizados estariam com um desempenho muito abaixo da média, pois teriam realizado apenas 36% das metas.
É fato que ao longo dos anos as portarias que definem as metas de fiscalização tem evoluído buscando a melhoria dos seus indicadores, passando a acompanhar o grau de aderência dos lançamentos efetuados, computando de forma distinta nas metas os procedimentos em matéria fazendária e previdenciária ainda que realizados sob um mesmo MPF, permitindo ajustes à pontuação das metas quando da realização de arrolamento de bens, cautelar fiscal, representação fiscal e de diligências requeridas pelos órgãos de julgamento.
No entanto pese a todos esses ajustes espelham a mesma diretriz a ênfase na quantidade de procedimentos realizados.
CONCLUSÃO.
Adotando essa mesma linha de pensamento aqui proposta, o Serviço de Fiscalização da Delegacia de Fortaleza desenvolveu um projeto (IPI: seleção e fiscalização integrada), que produziu excelentes resultados. O problema detectado foi a evasão fiscal no setor industrial. As informações externas que serviram de objeto de estudo foram colhidas das seguintes instituições: IPECE, IPEA, Sefaz/CE, FIEC e IBGE. Visando obter uma presença fiscal mais efetiva, as seleções recaíram sob o mesmo CNAE. Foram realizadas pela Sapac e Sefis em conjunto com a utilização de indicadores de evasão fiscal elaborados após a conclusão dos estudos econômicos. A média de lançamento por MPF foi superior a 30 milhões de reais, valores bem expressivos para os padrões da referida delegacia.
As formas de sonegação estão cada vez mais sofisticadas, e os contribuintes mais aparelhados. Não podemos combatê-las com os mesmos instrumentos que vêm sendo utilizados há bastante tempo e que não têm se mostrado eficientes. Precisamos mudar a nossa forma de trabalhar, inserindo critérios de inteligência. Precisamos planejar para fiscalizar, acompanhar o procedimento e retroalimentá-lo de uma forma contínua, para efetuarmos as correções e os redirecionamentos de forma rápida. Necessitamos ser ágeis.
Entendendo como funciona o planejamento tributário em cada setor econômico e em cada tributo, especializando auditores em determinadas áreas de conhecimento, efetuando o intercâmbio de informações com outras administrações tributárias, nacionais ou estrangeiras, saberemos adotar a melhor forma de combate à sonegação fiscal, fazendo uso de ferramentas e instrumentos capazes de neutralizar essas grandes sonegações.
Para finalizar trazemos à reflexão o pensamento do filósofo alemão Arthur Schopenhauer (1788-1860) contemporâneo de Hegel. Schopenhauer foi o primeiro pensador ocidental a revelar simpatia às idéias da espiritualidade oriental, em especial do budismo e do hinduismo. É possível que resida aí a divergência com os filósofos de sua época e a não aceitação das suas idéias.
“Toda verdade passa por três estados:
primeiro ela é ridicularizada, depois é violentamente
combatida, finalmente, ela é aceita como evidente”.
REFERÊNCIAS.
Constituição Federal de 1988.
Portaria RFB/Sufis nº 3606/2011.
Portaria RFB/Sufis nº 3807/2011.
Portaria RFB/Sufis nº 840/2012.
A Praga das Organizações. Tese aprovada no CONAF/2002.
Planejamento tributário: uma pedra no sapato do fisco. Tese apresentada no CONAF/2006.
Projeto IPI: seleção e fiscalização integrada.
Fonte: http://www.conaf2012.org.br