Em nova rodada de votação, a Câmara dos Deputados aprovou, nesta sexta-feira (15), em segundo turno, o texto-base da proposta de emenda à Constituição (PEC) que atualiza o sistema tributário brasileiro — a chamada reforma tributária.
O texto foi aprovado em dois turnos. No primeiro, o placar foi de 371 votos a favor e 121contra. O mínimo para aprovação eram 308 votos. No segundo turno, foi de 365 a 118.
A votação é histórica. A reforma tributária foi discutida durante 30 anos por sucessivos governos e dentro do governo, sem nunca ter saído do papel.
Agora, concluída a votação, a reforma vai para promulgação, ato que tornará o texto parte da Constituição.
A proposta já havia sido aprovada pela Câmara em julho deste ano. O Senado, no entanto, promoveu mudanças no conteúdo, o que obrigou uma nova análise da reforma pelos deputados.
Negociações
A reforma foi votada nesta sexta após reuniões nos últimos dias entre os presidentes da Câmara, Arthur Lira, e o do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), e os relatores da proposta nas duas Casas – deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) e senador Eduardo Braga (MDB-AM).
Os quatros costuraram um texto que pudesse ser entendido como “comum” entre as Casas, o que retira a necessidade de uma nova rodada de votação no Senado. Isso porque PECs só podem ser promulgadas quando há um consenso entre Câmara e Senado sobre a proposta.
O acordo entre as Casas foi anunciado nesta sexta por Aguinaldo Ribeiro. Segundo ele, foi preservada a “estrutura da PEC enviada pelo Senado, com alguns ajustes”.
“O objetivo é o de manter um texto comum aprovado pelas duas Casas que permita a promulgação imediata”, declarou o relator.
Aguinaldo retirou trechos incluídos pelo Senado. Entre esses pontos excluídos, está o que previa a criação de uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) para manter a competitividade da Zona Franca de Manaus (ZFM).
O relator também suprimiu do texto a criação de uma cesta básica “estendida” com impostos reduzidos. E retirou uma regra que premiava estados que arrecadassem mais durante a transição da reforma.
Simplificação do sistema tributário
A reforma simplifica tributos federais, estaduais e municipais. E estabelece a possibilidade de tratamentos diferenciados, e setores com alíquotas reduzidas como, por exemplo, serviços de educação, medicamentos, transporte coletivo de passageiros e produtos agropecuários.
A proposta prevê também um Imposto Seletivo — apelidado de “imposto do pecado” — para desestimular o consumo de produtos nocivos à saúde e ao meio ambiente, e assegura isenção tributária a produtos da cesta básica.
Pela PEC, cinco tributos serão substituídos por dois Impostos sobre Valor Agregado (IVAs) — um gerenciado pela União, e outro com gestão compartilhada entre estados e municípios:
▶️ Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS): com gestão federal, vai unificar IPI, PIS e Cofins;
▶️ Imposto sobre Bens e Serviços (IBS): com gestão compartilhada estados e municípios, unificará ICMS (estadual) e ISS (municipal).
O governo espera que, com a simplificação tributária, haja um aumento de produtividade e, consequentemente, redução de custos para consumidores e produtores.
Veja nesta reportagem um ponto a ponto do texto aprovado pela Câmara (clique no link para ir ao conteúdo):
- criação do IVA
- fase de transição
- alíquota dos impostos e ‘trava’
- cesta básica e ‘cashback’
- alíquotas reduzidas
- isenções
- tratamentos diferenciados
- ‘imposto do pecado’
- tributação da renda e do patrimônio
- FDR e fundo de compensação
- gestão do IBS
- entidades religiosas e financiamento de passagens
- Zona Franca de Manaus
- incentivo para veículos
Criação do IVA
A proposta introduz o Imposto sobre o Valor Agregado (IVA) no sistema tributário nacional.
Segundo o texto, cinco impostos que existem hoje serão substituídos por dois IVAs:
▶️ Três tributos federais (PIS, Cofins e IPI) dão origem à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal;
▶️ ICMS (estadual) e o ISS (municipal) serão unificados no formato do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), com gestão compartilhada entre estados e municípios.
No modelo do IVA, os impostos não são cumulativos ao longo da cadeia de produção de um item.
- Exemplo: quando o comerciante compra um sapato da fábrica, paga imposto somente sobre o valor que foi agregado na fábrica. Não paga, por exemplo, imposto sobre a matéria-prima que deu origem ao sapato – a fábrica já terá pagado quando adquiriu o material do produtor rural.
O valor do IVA ainda vai ser estipulado, em outra etapa, quando a PEC for regulamentada. A área econômica calcula que o percentual deverá ser algo em torno de 27,5% sobre o valor do produto, para manter a atual carga tributária do país — nem aumentar nem diminuir.
Além disso, os impostos passarão a ser cobrados no destino final, onde o bem ou serviço será consumido, e não mais na origem.
Isso contribuiria para combater a chamada “guerra fiscal”, nome dado à disputa entre os estados para que empresas se instalem em seus territórios, mediante a oferta de incentivo fiscais.
Fase de transição
Segundo a proposta, o período de transição para unificação dos tributos vai durar até sete anos, entre 2026 e 2032. A partir de 2033, impostos atuais serão extintos.
A transição está organizada da seguinte forma:
- em 2026: alíquota teste de 0,9% para a CBS (IVA federal) e de 0,1% para IBS (IVA compartilhado entre estados e municípios);
- em 2027: PIS e Cofins deixam de existir. CBS será totalmente implementada. Alíquota do IBS permanece com 0,1%;
- entre 2029 e 2032: redução paulatina das alíquotas do ICMS e do ISS e elevação gradual do IBS;
- em 2033: vigência integral do novo modelo e extinção do ICMS e do ISS.
Além dos prazos gerais, o texto prevê que, em 2027, deverá ser extinto o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
O Senado havia aprovado a criação, no lugar do IPI, de uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) para manter a competitividade da Zona Franca de Manaus (ZFM).
A Câmara, no entanto, retirou o dispositivo e manteve a existência, a partir de 2027, do IPI sobre produtos industrializados produzidos no resto do país e que competem com os da Zona Franca. A medida vale enquanto durar o regime da Zona Franca, ou seja, até 2073.
Em 2027, também está prevista a entrada em vigor do Imposto Seletivo — conhecido como “imposto do pecado”.
Alíquota dos impostos e ‘trava’
As alíquotas dos impostos deverão ser definidas em lei. Uma resolução do Senado vai estabelecer valores de referência, que serão adotados quando não houver legislação.
No texto, há um mecanismo que impede a perda de arrecadação nos primeiros anos da reforma. O dispositivo também funcionará como uma “trava” para a elevação de cobranças.
A regra levará em conta a média de arrecadação dos impostos extintos e o Produto Interno Bruto (PIB). Um “gatilho” poderá ser acionado, obrigando a redução das cobranças.
Caberá ao Tribunal de Contas da União (TCU) fiscalizar e realizar os cálculos das chamadas alíquotas de referência.
Em novembro, o Senado aprovou a criação de um mecanismo que daria maior fatia do montante arrecadado com o IBS para estados e municípios que aumentarem sua arrecadação ao longo do tempo, comparativamente aos demais.
A Câmara, no entanto, rejeitou a criação do benefício. “O mecanismo previsto traz insegurança em relação aos seus reflexos na participação na arrecadação, durante 50 anos, de todos os entes federativos subnacionais”, argumentou o relator, deputado Aguinaldo Ribeiro.
Cesta básica e ‘cashback’
O texto mantém a criação de uma cesta básica nacional de alimentos isenta de tributos. Pela proposta, as alíquotas previstas para os IVAs federal e estadual e municipal serão reduzidas a zero para esses produtos.
Segundo a PEC, caberá a uma lei complementar definir quais serão os “produtos destinados à alimentação humana” que farão parte da cesta.
Durante a passagem pelo Senado, o relator na Casa, Eduardo Braga (MDB-AM), chegou a criar a possibilidade de uma “cesta básica estendida”, com produtos que teriam tributação menor que a alíquota geral, mas não zero. O trecho, no entanto, foi removido quando a PEC voltou à Câmara.
O texto aprovado prevê a possibilidade de criação futura, por meio de lei complementar, do chamado “cashback”. O mecanismo prevê a devolução de impostos para um público determinado com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda.
A Câmara manteve uma mudança do Senado que torna obrigatória a devolução no fornecimento de energia elétrica e compra do gás de cozinha a essa parcela da população.
Setores com tributos reduzidos
A PEC prevê corte de 60% de tributos para 13 setores. Na prática, isso estabelece que a alíquota a ser cobrada será equivalente a 40% do IBS (IVA estadual e municipal) e do CBS (IVA federal).
Os setores contemplados são:
- serviços de educação
- serviços de saúde
- dispositivos médicos — entre os quais, fórmulas nutricionais
- dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência
- medicamentos
- produtos de cuidados básicos à saúde menstrual
- serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano
- alimentos destinados ao consumo humano e sucos naturais sem adição de açúcares e conservantes
- produtos de higiene pessoal e limpeza majoritariamente consumidos por famílias de baixa renda
- produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura
- insumos agropecuários e aquícolas
- produções de eventos, artísticas, culturais, jornalísticas e audiovisuais nacionais, atividades desportivas e comunicação institucional
- bens e serviços relacionados a soberania e segurança
A Câmara manteve uma inovação proposta pelo Senado ao texto original da Casa e incluiu a possibilidade de cortar em 30% os tributos cobrados sobre a prestação de serviços de profissionais liberais, como advogados e contadores. Segundo o parecer, uma lei complementar deverá estabelecer os beneficiados.
A manutenção dos benefícios deverá ser reavaliada a cada 5 anos.
Isenções
O parecer estabelece a possibilidade de isentar a cobrança dos IVAs sobre uma série de bens e tributos. As decisões serão tomadas em lei complementar e inclui alguns itens que já têm alíquota reduzida garantida (listados acima), mas podem vir a ficar isentos.
Poderão ficar isentos de cobrança:
- serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano
- dispositivos médicos
- dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência
- medicamentos
- produtos de cuidados básicos à saúde menstrual
- produtos hortícolas, frutas e ovos
- serviços de educação de ensino superior nos termos do Programa Universidade para Todos (Prouni)
- automóveis de passageiros comprados por pessoas com deficiência e pessoas com transtorno do espectro autista, e por motoristas profissionais que destinem o automóvel à utilização na categoria de aluguel (táxi)
- serviços prestados pelas entidades de inovação, ciência e tecnologia sem fins lucrativos
- produtores rurais físicos ou jurídicos com receita anual de até R$ 3,6 milhões
- e atividades de reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística
Em seu parecer, Aguinaldo Ribeiro excluiu da possibilidade de isenção de tributos a aquisição de medicamentos e dispositivos médicos pela administração pública e entidades de assistência social. A previsão havia sido incluída pelo Senado.
De acordo com a proposta, a manutenção desses benefícios deverá ser reavaliada a cada 5 anos.
Tratamentos diferenciados
Pelo projeto, alguns tipos de produtos e serviços poderão receber tratamento específico na cobrança dos IVAs. Podem ser beneficiados, por exemplo, com mudanças na base de cálculo dos tributos e no valor das alíquotas.
Estão nessa possibilidade:
- combustíveis e lubrificantes
- serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de assistência à saúde e concursos de prognósticos (como as loterias)
- cooperativas
- serviços de hotelaria, parques de diversão e parques temáticos, bares, agências de viagens e turismo e restaurantes e aviação regional
- missões diplomáticas e representações de organismos internacionais
- serviços de transporte coletivo de passageiros rodoviário intermunicipal e interestadual, ferroviário, hidroviário e aéreo
- setor de eventos
- e atividades esportivas desenvolvidas por Sociedades Anônimas do Futebol (SAFs)
O relator da Câmara, deputado Aguinaldo Ribeiro, excluiu:
- serviços de saneamento e de concessão de rodovias
- operações que envolvam a disponibilização da estrutura compartilhada dos serviços de telecomunicações
- bens e serviços que promovam a circularidade da economia e a sustentabilidade no uso de recursos naturai
- e operações com microgeração e minigeração distribuída de energia elétrica
Esses bens e serviços foram incluídos pelo Senado. As definições dos benefícios ocorrerão por lei complementar.
A PEC mantém a possibilidade de tratamento diferenciado para micro e pequenas empresas, o que já ocorre por meio do Simples Nacional.
‘Imposto do pecado’
A reforma prevê a criação de um Imposto Seletivo, de competência federal, sobre bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente — como cigarros e bebidas alcoólicas, por exemplo. Por isso, é apelidado de “imposto do pecado”.
O objetivo é desestimular, por meio da cobrança extra, o consumo desse tipo de produto.
Armas e munição também seriam taxadas pelo “imposto do pecado”. Mas esse trecho foi barrado pelos deputados na votação dos destaques (sugestões de alteração do texto) no segundo turno.
O tributo será cobrado em uma única fase da cadeia e não incidirá sobre exportações e operações com energia elétrica e telecomunicações.
Os detalhes da cobrança e dos produtos que serão desestimulados pelo imposto serão definidos posteriormente, em uma lei complementar.
Além do Imposto Seletivo, a proposta estabelece ainda a manutenção de estímulos fiscais para biocombustíveis, a fim de assegurar “tributação inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis”.
Tributação da renda e do patrimônio
O texto mantém as alterações propostas na Câmara a respeito da cobrança de impostos sobre renda e patrimônio.
▶️ IPVA para jatinhos, iates e lanchas
Pelo sistema atual, esses veículos não pagam o tributo. O texto permite a cobrança do imposto nos estados e prevê a possibilidade de o imposto ser progressivo em razão do impacto ambiental do veículo.
A PEC traz exceções. Uma delas impede a cobrança do IPVA sobre aeronaves utilizadas em serviços agrícolas.
▶️ Tributação progressiva sobre heranças
O texto também estabelece uma cobrança progressiva do ITCMD (Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação), em razão do valor da herança ou da doação.
Pela proposta, a cobrança será feita no domicílio da pessoa falecida. A medida tem o objetivo de impedir que os herdeiros busquem locais com tributações menores para processar o inventário.
O projeto cria regra que permite cobrança sobre heranças no exterior.
O ITCMD não será cobrado sobre doações para instituições sem fins lucrativos “com finalidade de relevância pública e social, inclusive as organizações assistenciais e beneficentes de entidades religiosas e institutos científicos e tecnológicos”.
FDR e fundo de compensação
Para ampliar o apoio à proposta, o senador Eduardo Braga costurou mudanças na criação do Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR). Ele também turbinou os repasses da União ao FDR, atendendo parcialmente a pedido de governadores. As mudanças foram mantidas por Aguinaldo Ribeiro nesta sexta.
▶️ Fundo de Desenvolvimento Regional
O FDR terá o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e sociais, com a distribuição de recursos da União a estados e ao Distrito Federal.
Os recursos deverão ser prioritariamente destinados a projetos de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono.
Após pedidos de governadores, Braga atualizou a previsão de repasses anuais ao fundo. Na Câmara, os deputados aprovaram um escalonamento de R$ 8 bilhões até chegar a R$ 40 bilhões em repasses anuais em 2033.
O texto do senador prevê repassar, com correção inflacionária:
- em 2029: R$ 8 bilhões
- em 2030: R$ 16 bilhões
- em 2031: R$ 24 bilhões
- em 2032: R$ 32 bilhões
- em 2033: R$ 40 bilhões
- em 2034: R$ 42 bilhões
- em 2035: R$ 44 bilhões
- em 2036: R$ 46 bilhões
- em 2037: R$ 48 bilhões
- em 2038: R$ 50 bilhões
- em 2039: R$ 52 bilhões
- em 2040: R$ 54 bilhões
- em 2041: R$ 56 bilhões
- em 2042: R$ 58 bilhões
- a partir de 2043: R$ 60 bilhões por ano
Segundo a proposta, caberá aos estados e ao Distrito Federal definir como serão aplicados os recursos e a fiscalização ficará sob responsabilidade do TCU.
A distribuição dos recursos vai ocorrer a partir de dois critérios:
- regras de divisão do Fundo de Participação dos Estados (FPE)
- e população do estado
Ao propor esse parâmetro, o relator Eduardo Braga chegou a um “meio-termo” entre os pleitos dos governadores: considerar a população do estado (que privilegia estados mais populosos) e utilizar os critérios FPE (que privilegia estados mais pobres).
▶️ Fundo de compensação
O projeto cria um fundo para compensar pessoas físicas ou jurídicas que perderam benefícios fiscais concedidos até 31 de maio deste ano e garantidos até 2032. O valor total repassado pela União será de R$ 160 bilhões.
A PEC também determina que a União vai compensar, a partir de 2026, eventuais perdas de arrecadação com a criação do IVA nos estados e municípios.
Gestão do IBS
O texto aprovado pela Câmara prevê a criação de um Comitê Gestor do IBS, que vai substituir o ICMS e o ISS.
A estrutura será responsável por centralizar a arrecadação do futuro IVA compartilhado
Caberá também ao órgão distribuir o montante arrecadado com o IBS e efetuar compensações.
A estrutura será composta por:
- 27 conselheiros representando os estados e o Distrito Federal — um para cada Unidade da Federação
- 14 representantes, que serão eleitos, com voto em peso igual, pelos municípios;
- e 13 representantes, que serão eleitos, com peso do voto ponderado pelo número de habitantes, pelos municípios.
De acordo com a proposta, as deliberações do comitê serão tomadas se alcançarem cumulativamente os votos:
- nos estados: da maioria absoluta de seus representantes e de representantes que correspondam a mais de 50% da população do país — na Câmara, o índice era de 60%;
- nos municípios: da maioria absoluta de seus representantes.
Aguinaldo Ribeiro manteve um dispositivo que estabelecia que, para ser nomeado, um presidente do comitê terá de apresentar notório conhecimento de administração tributária. Ele retirou, porém, a necessidade de o escolhido ser sabatinado e aprovado por, no mínimo, 41 senadores.
O relator na Câmara decidiu manter também que, a exemplo do que ocorre com ministros, Câmara e Senado poderão convocar o presidente do órgão para prestar esclarecimentos.
Entidades religiosas e financiamento de passagens
A reforma mantém a ampliação de dispositivo já existente na Constituição que proíbe os governos federal, estadual e municipal de criar impostos sobre a atividade de templos religiosos.
A cobrança de tributos passa a ser proibida para:
- entidades religiosas
- templos de qualquer culto
- e as organizações assistenciais e beneficentes vinculadas a entidades e templos
Braga incluiu os serviços postais oferecidos pelos Correios no rol de setores que não podem sofrer tributação pelos governos federal, estadual e municipal.
Em uma nova mudança na proposta aprovada pela Câmara, o senador propôs que a arrecadação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) poderá ser utilizada para o pagamento de subsídios a tarifas de transporte público coletivo de passageiros.
Zona Franca de Manaus
Um dos pontos polêmicos da nova rodada de votação da reforma tributária na Câmara tratava da manutenção da Zona Franca de Manaus (ZFM).
O Senado aprovou a criação de uma Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) sobre a importação, produção ou comercialização de bens que recebem incentivos na ZFM.
O tributo manteria, na prática, a competitividade da ZFM, que atualmente é mantida pela isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre produtos produzidos na área.
Após protestos de governadores, o relator da Câmara, Aguinaldo Ribeiro, decidiu manter o IPI e excluir a hipótese de criação da Cide.
A partir de 2027, o imposto será zerado e deixará de existir, mas continuará a ser cobrado sobre os produtos produzidos na ZFM. Os critérios de cobrança serão definidos em lei complementar. A medida valerá enquanto durar o regime da Zona Franca, ou seja, até 2073.
Essa alteração – que, na prática, é de mérito – veio por meio de uma “emenda de redação”, uma manobra para que o texto não precise voltar para mais uma análise dos senadores.
Na primeira versão aprovada na Câmara, o regime beneficiado da Zona Franca seria garantido pelo imposto seletivo, que incidiria sobre os produtos que também são produzidos na região, e por uma calibragem nos IVAs estadual e federal, que viria posteriormente em lei complementar.
O tema exigiu um acordo entre Câmara e Senado, já que Braga não concordava com a retirada da cobrança da Cide. Após o acordo, o senador disse que “a competitividade da Zona Franca com a manutenção do IPI está assegurada nessa estruturação”.
Aguinaldo também excluiu um dispositivo que isentava importação de combustíveis na ZF
“Optamos em conjunto eu e o senador Eduardo Braga ouvindo todos pela supressão da Cide e adotarmos o IPI que será o IPI da Zona Franca que cumprirá o mesmo papel”, disse o relator.
A proposta cria, ainda, o Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Amazonas, que terá o objetivo de fomentar o desenvolvimento e a diversificação das atividades econômicas no estado.
A Câmara manteve um outro fundo criado pelo Senado, que será destinado aos estados da Amazônia Ocidental e do Amapá. Além do Amazonas e do Amapá, serão alcançados pelo fundo o Acre, Rondônia e Roraima.
Os fundos serão constituídos e geridos com recursos da União. Uma lei complementar vai estabelecer o montante mínimo de aporte anual de recursos e os critérios de reajuste.
Incentivo para veículos
Aguinaldo Ribeiro manteve a possibilidade, introduzida pelos senadores, de adoção de crédito presumido para incentivar a produção de veículos elétricos e flex (combustíveis derivados de petróleo e biocombustíveis).
Em linhas gerais, o crédito presumido é um benefício fiscal que permite à empresa ser ressarcida pelo imposto pago. Pelo texto, o benefício se estenderá até 2032.
O benefício poderá ser aplicado a montadoras das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste que iniciarem a produção desse tipo de veículo até 1º de janeiro de 2028. Também há previsão de que o benefício alcance fabricantes de peças.