Blog

Por Ângelo de Angelis, Daniel Zugman e Frederico Bastos

Análise de três principais propostas de reforma do sistema tributário em discussão no cenário nacional

Há tempos discute-se a necessidade de repensar o sistema tributário brasileiro para que se possa alcançar maior simplicidade, transparência, equidade e um melhor ambiente de negócios no país.

A ausência dessas características em nosso sistema produz diversas consequências negativas, como distorções distributivas em que situações equivalentes são tributadas de forma discrepante, redução da produtividade e da competitividade, excesso de benefícios e regimes especiais, falta de transparência, etc.

Sem dúvida é preciso agir e mudar. Mas qual caminho seguir? Existem três principais propostas de reforma do sistema tributário em discussão no cenário nacional, encampadas por diferentes atores: o Centro de Cidadania Fiscal (“CCiF”), o Instituto de Pesquisa e Econômica Aplicada (“IPEA”) e o Deputado Luis Carlos Hauly (“Dep. Hauly”). As principais sugestões apresentadas por cada uma das propostas encontram-se sumarizadas aqui.

Embora sejam todas louváveis iniciativas e cada projeto tenha suas próprias virtudes, há também pontos que merecem ser melhor debatidos, conforme discutido abaixo.

(I) Proposta do Deputado Luiz Carlos Hauly1:

O projeto do Dep. Hauly sob a forma de substitutivo de proposta de emenda constitucional (“PEC”)2 tem como premissas a manutenção da carga tributária global e da participação na arrecadação tributária de transferências constitucionais.

A proposta pretende drástica redução do número de tributos, em especial os incidentes sobre o consumo. Seriam extintos IPI, IOF, PIS, COFINS, ISS, ICMS, Salário-Educação, CIDE-Combustíveis e CSLL3, os quais seriam substituídos pelo Imposto de Bens e Serviços (“IBS”) e pelo Imposto Seletivo (“IS”).

O IBS seria um imposto sobre valor agregado (IVA) incidente sobre o consumo (bens e serviços) e marcado por: não-cumulatividade, crédito financeiro, alíquota única em todo o país (salvo produtos excepcionais) e cuja arrecadação seria integralmente alocada para o Estado de destino por meio de uma fiscalização centralizada em um “super-fisco” composto por representantes de todas as administrações tributárias estaduais. Os estados seriam os sujeitos ativos do IBS, mas União e municípios partilhariam das receitas.

Por sua vez, o IS seria tributo de competência federal, monofásico e extrafiscal incidente sobre produtos e serviços específicos, tais como cigarro, bebidas, combustíveis, energia e telecomunicações.

Além da tributação sobre o consumo, a proposta também altera a competência do ITCMD dos Estados para a União, mas reserva a destinação de toda a sua arrecadação aos municípios. Nesse contexto, frise-se que, como regra geral, tributos sobre a propriedade (ITCMD, IPVA, IPTU e ITBI) teriam suas receitas destinadas aos municípios, sob a ideia de um princípio cooperativo entre os diferentes entes da federação. Complementarmente, destaca-se a previsão para inclusão de aeronaves e embarcações à hipótese de incidência do IPVA.

O prazo para a entrada em vigor da proposta seria de um ano após sua aprovação no Congresso Nacional, enquanto que para a distribuição das receitas entre os entes federados haveria um prazo de transição de 15 anos.

Abaixo trazemos alguns pontos de atenção em relação à proposta:

1. Vacatio legis: o prazo de apenas 1 ano para a implementação de todo um novo sistema tributário pode não ser suficiente para que os contribuintes adaptem-se economicamente à nova realidade e, ainda, adequem suas rotinas e procedimentos. A transição de sistemas deve ser conduzida com cautela justamente para evitar que custos e inseguranças venham a criar resistências ao projeto de reforma.

2. Super-fisco: a criação de um fisco unificado pode enfrentar obstáculo operacional relacionado a potencial dificuldade de unificação de carreiras dos agentes fiscais estaduais, assim como da gestão da parcela da administração tributária que permanecerá exclusivamente sob a gestão dos estados e a parcela que será compartilhada por meio do super-fisco.

3. Esvaziamento da competência estadual: a proposta assegura a arrecadação dos estados por meio do IBS, mas esvazia sua competência tributária, haja vista que o tributo seria regulamentado em âmbito nacional. Essa condição pode dificultar a condução das discussões legislativas para a aprovação do projeto.

4. Regressividade e cumulatividade: combustíveis, energia elétrica e telecomunicações são bens e serviços utilizados em larga escala por praticamente todas as cadeias produtivas. Sendo assim, a incidência do IS, de modo monofásico, sobre esses insumos, traria ao sistema regressividade e cumulatividade, duas características que se pretende mitigar com a reforma do sistema tributário.

5. Processo legislativo: segundo a proposta, a sua implementação exigiria a publicação de diversas leis complementares, o que pode vir a distorcer a proposta original e exigir significativa negociação política.

6. Possível efeito negativo na distribuição de competência para arrecadação x destinação: a ideia de uma participação integrada e cooperativa entre os entes federados é interessante, mas deve ser estruturada com muito cuidado a fim de que possa fornecer os incentivos corretos ao ente federado responsável pela fiscalização e arrecadação, mas que não fará jus às receitas tributárias por ele fiscalizadas e arrecadadas (ex. IPVA sob a competência estadual, mas com receitas destinadas integralmente aos municípios).

(II) Proposta do Centro de Cidadania Fiscal – CCiF4:

A proposta apresentada pelo CCiF também tem como premissa a manutenção da atual carga tributária e sua distribuição pelos três níveis da Federação. Igualmente, materializa-se sob a forma de PEC que conteria princípios e linhas gerais do novo sistema, e uma lei complementar única, com maior detalhamento e regulamento único do imposto em comum acordo entre as três esferas federativas.

Diferentemente da proposta do Dep. Hauly, a proposta do CCiF contempla apenas a tributação sobre o consumo, não fazendo quaisquer referências às alterações dos demais tributos e sua competência.

Em linhas gerais, propõe-se a agregação dos atuais tributos indiretos PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS sob um único tributo sob a denominação de Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS, que seria um imposto sobre o valor agregado clássico compreendendo as características consolidadas no cenário internacional: créditos financeiros, alíquotas únicas por ente tributante, princípio de destino, desoneração de investimentos, devolução tempestiva de créditos acumulados e a eliminação (ou quase) de incentivos e benefícios fiscais.

Além do IBS, outro imposto seletivo do tipo excise tax seria cobrado pelo governo federal sobre a produção de bens e serviços geradores de externalidades negativas, como fumo e bebidas alcoólicas.

Os contribuintes seriam as pessoas físicas ou jurídicas que realizarem o fato gerador, havendo um limite de faturamento abaixo do qual seria facultativo a inscrição no regime do IBS (pequenas empresas).

Ao contrário da proposta do Dep. Hauly, nesse caso estados e municípios teriam autonomia para fixar suas próprias alíquotas, que seriam únicas para operações com bens e serviços realizadas dentro dos seus territórios. Nas operações interestaduais ou intermunicipais no caso de vendas não presenciais à consumidor final, seriam aplicadas as alíquotas dos estados ou dos municípios de destino tanto a contribuintes quanto a não contribuintes (alíquota única). Durante o período de transição haveria uma alíquota de referência em torno da qual estados e municípios fixariam a sua própria alíquota.

Para recompor a receita do ISS, caberia aos municípios cobrar o IBS com uma alíquota acrescida sobre as operações finais com bens e serviços, normalmente efetuadas no comércio de varejo. Ou seja, nestas operações, o lojista recolheria dois impostos, o IBS estadual e o IBS municipal. Este último não estaria sujeito à apuração pelo sistema de débitos e créditos por tratar-se de imposto monofásico sobre operações finais (não haveria para quem transmitir os créditos). Sobre as vendas não presenciais a consumidor final (via internet, o exemplo mais comum), como já mencionado, seriam aplicadas as alíquotas do município de destino.

Segundo a proposta, a princípio não seriam permitidos benefícios fiscais e regimes especiais, uma vez que o IBS seria um imposto para fins exclusivos de arrecadação, não podendo ser utilizado para fins extrafiscais. A extrafiscalidade, entende o CCiF, deveria ser alcançada pela via do gasto, principalmente o alocado à infraestrutura, educação e projetos que levem em conta as vocações regionais.

Um mérito da proposta é a incorporação da ideia das dificuldades políticas (resistências) que tamanha transformação na tributação de bens e serviços acarretariam para o país. Por isto, propõe um período de 10 anos de migração paulatina do atual sistema para o sistema mais simples do IBS, de forma que empresas possam de adaptar sem maiores traumas às novas regras, novos preços relativos e ausência de benefícios fiscais que seriam eliminados aos poucos durante todo o período de transição. Os tesouros das três esferas da Federação também ganhariam tempo para readequarem os seus orçamentos à nova realidade tributária.

Não obstante as alterações acima sumarizadas, que parecem alinhadas ao que a literatura internacional recomenda relativamente ao imposto sobre valor agregado, a proposta também contém alguns pontos de atenção a serem ponderados:

1. Período de transição para partilha de receitas: a proposta prevê um período de 50 anos para que se processe a transição do atual sistema de partilha das receitas entre as três esferas da Federação. Embora seja desejável a previsão de prazo de adaptação dos entes federativos, há um risco de que esse prazo seja demasiadamente longo. Por óbvio, o objetivo da reforma é perdurar no tempo, mas 50 anos significam mais de 24 eleições, e com alterações de governantes nos três níveis federativos. É possível que antes do prazo de 50 anos novas reformas venham a ocorrer ou, até mesmo, que se façam necessárias dada a realidade econômica cada vez mais dinâmica.

2. CIDE-Combustíveis: a proposta não prevê a extinção da CIDE-Combustíveis. Assim, a tributação desse importante insumo, empregado em praticamente qualquer cadeia produtiva, continuaria sujeita à CIDE, que traz regressividade e cumulatividade ao sistema.

(III) Proposta do IPEA:

Assim como as outras duas propostas, o principal objetivo do projeto sugerido pelo IPEA5 é reformar a tributação sobre o consumo. Nesse sentido, o IPEA propõe uma reforma dividida em três módulos.

No primeiro módulo, a reforma contempla apenas tributos federais. As contribuições do PIS e da Cofins seriam substituídas por uma Contribuição Federal sobre o Consumo, uma espécie de IVA-federal, com todas as características clássicas de um bom IVA na visão da literatura internacional (crédito financeiro, base ampla – inclusive operações realizadas por pessoas físicas, adoção de alíquota única, fim de regimes especiais e isenções, etc). As receitas desse IVA-federal teriam a mesma destinação atualmente dada às receitas de PIS e Cofins. Paralela e simultaneamente, o IPI e a CIDE-Combustíveis seriam substituídos por um imposto seletivo incidente sobre veículos, combustíveis e produtos com externalidades negativas, como bebidas e cigarros.

No segundo módulo da reforma, que pode acontecer concomitantemente ou não ao primeiro módulo, estados e municípios seriam impactados. Propõe-se a criação de um Imposto Estadual sobre o Consumo, substituindo ICMS e ISS, uma espécie de IVA-estadual cujas receitas seriam repartidas entre estados e municípios. A principal mudança sugerida seria a adoção do princípio de destino, ou seja, a alíquota aplicável seria a do estado de destino e as receitas seriam alocadas a esse estado também, o que contribuiria para mitigar a guerra fiscal. A administração e a arrecadação, contudo, seriam realizadas pelo estado de origem.

Nesse mesmo módulo seria criado um imposto sobre vendas a varejo (“IVV”), que teria competência concorrente entre estados e municípios. Embora a proposta mencione que seria um imposto idêntico ao IVA-estadual, não ficou claro como seria demarcada a competência entre estados e municípios, tampouco a base de cálculo ou a dinâmica de incidência do IVV. Menciona-se que por meio desse imposto, estados e municípios continuariam tendo a prerrogativa de conceder benefícios e isenções, o que seria vedado no IVA-estadual. Além disso, o IVV estimularia a fiscalização da última etapa da cadeia produtiva (venda para o consumidor), em que há maior potencial de sonegação.

Por fim, no terceiro módulo, seria realizada harmonização da arrecadação da contribuição do IVA-federal com o IVA-estadual, inspirada no sistema tributário canadense. Nesta fase, os estados poderiam optar pela adoção do regime harmonizado, passando a tributar sob a mesma base e regras do IVA-federal, com uma alíquota a ser escolhida por cada estado. A arrecadação e administração do imposto harmonizado seria de responsabilidade da União em cooperação com os governos estaduais, e a adoção do regime harmonizado dependeria de negociação com cada estado, podendo envolver como contrapartida apoio financeiro da União aos estados. Os estados que não quiserem adotar o regime harmonizado continuariam com o respectivo IVA-estadual. Para aqueles que optarem pela harmonização, haveria um duplo benefício: além de receberem um complemento financeiro da União para a adoção inicial do sistema harmonizado, ainda diminuiriam os custos de arrecadação e administração do imposto.

A ideia de se modular a reforma vem de experiências anteriores, que demonstram que reformas muito amplas e realizadas de uma só vez correm risco maior de fracassar. Assim, a modulação poderia ter como vantagem a redução de possíveis resistências políticas. Ademais, a reforma não adotaria uma lógica do “tudo ou nada”. Os módulos foram desenhados para que fossem independentes e autônomos, de modo que se apenas o módulo 1, por exemplo, for implementado, ao menos se terá conseguido reformar o PIS, a Cofins e o IPI.

Além disso, no primeiro módulo não haveria necessidade de aprovação de propostas de emendas constitucionais. Esse fato tornaria possível avançar na discussão de um IVA-federal sem tocar em questões federativas ou de divisão de recursos. Outro aspecto que pode ser considerado positivo é o de que, em alguma medida, estados e municípios continuariam com a competência para legislar sobre algumas matérias. Isso também poderia reduzir eventuais resistências à proposta.

A despeito dessas virtudes, a proposta também contém alguns pontos de atenção que merecem ser avaliados:

1. Regressividade e cumulatividade: tal qual a proposta do Dep. Hauly, combustíveis e veículos seriam tributados por um imposto seletivo monofásico. Trata-se de bens/insumos utilizados amplamente por praticamente todas as cadeias produtivas. Portanto, a incidência do IS sobre esses insumos implicaria regressividade e cumulatividade, duas características negativas que uma proposta de reforma deveria buscar mitigar.

2. Complexidade: comparativamente às demais propostas de reforma, essa proposta nos parece mais complexa. Continuariam coexistindo diversos tributos incidentes sobre a cadeia produtiva (IVA-Federal, IVA-Estadual e IVV). Embora no terceiro módulo os Estados viriam a ter a possibilidade de aderir ao IVA-Federal, não há obrigatoriedade da mudança, colocando em risco a proposta de simplificação do sistema tributário que se almeja atingir. Também não ficou claro como exatamente seria demarcada a competência do IVV entre estados e municípios, ou se se trata apenas de questão de repartição de receitas. Também ficaram dúvidas sobre o que aconteceria com o IVV no módulo três.

3. Riscos de desigualdade e falta de transparência: estados e municípios continuariam tendo a prerrogativa de conceder benefícios fiscais e isenções por meio do IVV. Embora a guerra fiscal no IVA-estadual possa ser mitigada em virtude da adoção do princípio do destino e da vedação de benefícios fiscais, poderíamos ter uma nova guerra fiscal no IVV, em que continuarão sendo permitidos isenções e benefícios. Isso poderia contribuir para a criação de situações anti-isonômicas entre contribuintes e para a falta de transparência da carga tributária global.

Conclusões

As três propostas buscam a simplificação do sistema tributário nacional sem prejuízo da carga tributária. Um dos principais pontos que as diferencia é o modo de transição do atual sistema para o futuro. A proposta do Dep. Hauly prevê um período de apenas um ano, o que pode significar uma mudança muito repentina e abrupta. A proposta do CCiF prevê uma transição relativamente longa de 10 anos para as empresas se adaptarem e, ainda, um período de 50 anos para o ajuste da distribuição da receita entre União, estados e municípios. A proposta do IPEA prevê uma transição por módulos que podem ser ajustados de acordo com as dificuldades encontradas, principalmente as políticas. Embora a flexibilidade seja um ponto positivo da proposta do IPEA, ela também não traz qualquer garantia de que os três módulos serão implementados ou de quanto tempo pode demorar até a implementação dos três módulos.

Além disso, as três propostas centram maior atenção na tributação sobre o consumo, sendo que a do CCiF e do IPEA são exclusivamente focadas neste ponto. Trata-se da parte do atual sistema tributário de maior complexidade e fonte de conflitos, tanto entre entes tributantes quanto entre estes e contribuintes. Ou seja, a parte mais complexa e que contém as maiores distorções do sistema tributário nacional.

Todas preveem uma espécie de IVA com a utilização de créditos financeiros e a aplicação do princípio do destino. O significado disto é de extrema relevância para a estrutura das administrações tributárias, vez que ambas características induzem à formação de créditos acumulados em montantes quiçá sem precedentes na história da tributação brasileira.

Da mesma forma, a aplicação plena do princípio de destino tanto para as exportações como para as operações interestaduais, nestas últimas mesmo que de forma progressiva ao longo de uma década, traria maior acúmulo de créditos para os estados superavitários em suas operações comerciais para com os demais estados da federação.

Em ambos os casos, apesar da melhoria da qualidade da tributação sobre o valor agregado que ambas características – créditos financeiros e princípio do destino – acarretam, adverte-se para a necessidade de intensificação da fiscalização das operações fronteiriças de estado para estado, o que exige maior integração entre as administrações tributárias estaduais e ênfase na aplicação de conceitos modernos de administração de bancos de dados pelo uso intensivo de tecnologias de informação. Ou seja, trata-se de intensificar a fiscalização das operações interestaduais sem necessariamente intensificar a fiscalização nas barreiras físicas das divisas entre os estados, podendo-se, em muitos casos, eliminá-las.

Em suma, embora cada proposta tenha suas próprias virtudes e pontos de atenção, parece-nos que todas nos levariam a um sistema de tributação do consumo mais racional e transparente.

Por fim, qualquer que seja o texto final de uma eventual proposta formalizada no Congresso Nacional, não se pode ignorar que reformas dessa magnitude dependem de intensa publicidade, debate público e convencimento dos principais atores afetados. O componente político não pode ser esquecido, já que o (in)sucesso das reformas costuma estar mais associado a medos e resistências relativos a perda de competências, de poderes na concessão de benefícios, aumento de carga tributária (etc), do que a aspectos técnicos de modelagem do sistema tributário.

Se o objetivo é tornar o sistema tributário mais transparente, simples e eficiente, o exemplo deve começar pelo próprio processo de reforma. Governantes, empresários, autoridades tributárias e cidadãos em geral precisam ter consciência do que as mudanças significarão e dos caminhos que a tributação tomará no Brasil.

—————————————–